1引言

党的十八大以来，国家高度重视并大力推进生态文明建设，“绿色发展、低碳发展、循环发展”“碳中和、碳达峰”“绿水青山就是金山银山”等理念逐渐深入人心，使得生态环境治理领域日趋广泛，生态环境改善目标清晰明确。然而，由于生态环境治理项目具有较强的公益性、项目投资规模大、收益回收周期长等特点，社会资本方参与投资的积极性普遍不高。因此长期以来，我国生态环境治理项目主要依靠政府财政资金投资建设，而在中央严控地方政府隐性债务风险的大环境下，地方政府财政资金有限、融资渠道单一、融资规模受限，生态环境治理项目建设就存在较大的资金缺口。基于此，力争以关联产业开发项目收益反哺生态环境治理项目投入来实现项目自平衡的生态环境导向开发模式（简称“EOD模式”）应运而生。

2020年9月，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公厅印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）首度提出了对EOD模式的认可，并开始征集备选项目。2021年4月，《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号）确定对36个项目开展第一批试点，EOD模式正式推向实施层面并逐步进入市场视野。同年10月，《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468）提出向全国各地征集第二批EOD模式备选项目。2022年4月，《关于同意开展第二批生态环境导向的开发(EOD)模式试点的通知》（环办科财函〔2022〕172号）同意对58个项目开展第二批EOD模式试点工作，期限为2022-2024年，EOD模式再次引发高度市场关注。值得一提的是，同年3月，《关于印发〈生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）〉的通知》（环办科财函〔2022〕6号）的出台标志着“生态环保金融支持项目管理系统”正式上线，要求采用EOD模式、政府和社会资本合作（PPP）模式及其他市场化方式运作的项目严格依法依规实施并入库。

本文从EOD模式的基本内涵、核心要义、相关政策、策划要点和结构设计对EOD模式进行剖析，并尝试对该模式提出几点思考，希望为EOD项目的成功实施提供参考。

2EOD模式基本内涵及核心要义

2.1基本内涵

根据环办科财函〔2020〕489号文，生态环境导向的开发模式（Ecology-Oriented Development）是“以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性项目的组织实施方式”。

2.2核心要义

从以上定义来看，笔者认为EOD模式属于资源补偿模式，是XOD模式的一种应用，常见的TOD模式是以交通为导向的城市空间开发模式，EOD模式是以生态为导向的城市空间开发模式，两者的理论基础均为“溢价回收”理论，分别强调轨道交通、生态环境项目带来的增量收益反哺前期投入。

（1）生态环境治理项目与关联产业开发项目有效融合

EOD模式采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，将公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业项目有效融合，通过肥瘦搭配的组合方式实现项目自平衡。探索创新生态环境治理投融资渠道，从而提升区域整体价值。

（2）一个市场主体、一体化实施

由一个市场主体方统筹实施项目的投资、融资、建设、运营维护，项目主体明确、边界清晰。一体化实施有利于实现增量收益反哺前期投入的目标，实现项目的环境综合效益和经济效益。

（3）关联产业开发收入反哺生态治理投入

强调关联产业开发和资源收益的持续性反哺机制，表明EOD项目的资金平衡经济测算需要覆盖生态环境治理项目的全生命周期成本，期望减少政府资金投入，力争实现政府资金“零投入”。

3EOD模式相关政策文件

近年来，国家陆续出台了诸多EOD模式的支持政策，为EOD模式的推广提供了指引，相关政策如下表所示：

4EOD模式的策划与设计

4.1EOD模式策划的核心要点

生态环保金融支持项目管理系统的上线与正式启用对合规策划和实施的EOD项目至关重要，项目入库为项目推进和融资奠定了基础，是项目具备合规身份实施的开始。因此，在项目策划时，笔者认为需注意以下核心要点：

4.1.1项目类型

大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处理处置及资源综合利用、生态保护修复、其他环境治理等。

4.1.2前期工作

项目均须完成项目立项、项目可行性研究、规划选址、土地管理、环境影响评价等工作，并获得正式批复。采用政府和社会资本合作（PPP）模式的项目需纳入财政部或国家发展改革委PPP项目库。同时需提交《实施方案》和《承诺函》，《实施方案》包括建设内容与规模、建设运营模式、融资金额、资金平衡方案等内容；《承诺函》由项目申报主体和实施主体盖章。

4.1.3申报主体和实施主体

试点项目申报主体和实施主体为市（县、区）人民政府、园区管委会等，鼓励政府或园区管委会与试点依托项目承担单位联合申报与实施，政府或园区管委会为联合体牵头方。地市级及以上政府作为申报主体和实施主体的EOD项目，原则上投资总额不高于50亿元；区县级政府作为申报和实施主体的项目，原则上投资总额不高于30亿元。项目按照“成熟一个，申报一个”的原则，由县级及以上生态环境部门通过生态环保金融支持项目管理系统线上申报，省级生态环境部门论证评估同意后线上提交。

4.1.4 策划要点

（1）EOD项目要有明确的生态环境改善目标，产业开发要符合国家和地方产业政策、空间管控等各项要求。

（2）项目边界清晰，生态环境治理与产业开发之间密切关联、充分融合，避免无关项目捆绑，组合实施的单体子项目数量不超过5个。

（3）严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、空间管控、资产处置等各项法规政策，不以任何形式增加地方政府隐性债务。

（4）采用合法合规方式选择具备较强产业投资运营能力的项目主体，由一个主体一体化实施，确保产业开发项目持续运营。

4.1.5 强化项目收益内部反哺机制

加强公益性生态环境治理项目与相关经营性产业开发项目一体化融合实施，强调的是发展生态环境关联度高、经济发展带动力强的产业项目，避免无关项目捆绑，不能将项目范围内征拆安补作为项目建设内容。探索建立产业收益补贴生态环境治理投入的良性机制，实现生态环境治理与产业经济发展的充分融合，政府期望减少政府资金投入，力争实现政府资金“零投入”。

4.1.6 项目负面清单

（1）除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费。

（2）不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益。

（3）严格依法依规，不以任何形式增加地方政府隐性债务。根据《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。完善常态化监控机制，进一步加强日常监督管理，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。强化国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债。

4.1.7 投融资模式

根据环办科财函〔2020〕489号文，提出投融资模式创新，探索政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、组建投资运营公司、开发性金融、环保贷等多种投融资模式推进项目实施。

4.1.8 项目融资

（1）稳定可实现和可覆盖的现金流作为还款来源

笔者认为不能过分夸大“入库”的作用，“入库”并不等于项目顺利落地，不等于项目具备可融资性，只有稳定的现金流和还款来源保障才是项目可融资的基础。因此需要精心设计和包装关联产业，策划关联产业项目时要充分考虑经营性收益及还款来源的稳定性、可实现性和可覆盖性。

（2）政策性金融资金具有相对优势

环办科财函〔2021〕201号文和环办科财函〔2022〕172号文都明确要求国家开发银行发挥开发性金融大额中长期资金优势，在资源配置上予以倾斜，加大资金支持力度。这是由于EOD项目贷款大多期限较长，与商业信贷资金的短期化倾向匹配度较低，商业信贷资金容易面临期限错配问题。此外，对于商业银行而言，较长的项目宽限期和较高的风险拨备计提，会提高融资成本。

4.1.9 回报机制

EOD项目自身经营性收入和生态环境质量改善带来的溢价反哺性收入是EOD项目的主要收入来源，即生态环境治理的投入可以通过土地利用发展生态农业、文化旅游、健康养生、新能源等项目获得收益，也可以从未来产业开发、矿产等资源特许经营权获得收益，如：温泉收入、出租收入、特色民宿收入、会议中心收入、停车收入、充电桩收入、旅游收入、广告收入、林下经济收入、碳汇收入、砂石收入等。在项目策划时，切记虚抬虚设项目收入，需充分论证收入的可实现性。

此外，国家关于生态环保项目的专项资金/政府补助资金、政府设立的生态环保专项基金、项目专项债也可以作为EOD项目的收入来源。其中，对于专项资金，可依据EOD生态环境治理项目的建设内容，按照中央环保专项资金管理有关办法申请；对于专项债则主要是污水处理、垃圾处理等纳入政府性基金或经营性专项收入的项目进行申请。